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【陕检理研视角】检察建议助推社会治理法治化的陕西实践
编者按
理论是实践的先导，检察理论研究担负着指引新时代检察实践发展方向的重任。近年来，陕西省人民检察院党组高度重视检察理论研究工作，高质量调研成果不断涌现，全省检察理论研究水平实现跨越式发展。为进一步推动全省检察理论研究，为检察实践提供更为坚实的智力支撑，省检察院新闻宣传处与法律政策研究室联手推出【陕检理研视角】专栏，刊载全省检察理论调研优秀成果，以飨读者。
检察建议助推社会治理法治化的陕西实践
关键词：党委领导 检察建议 能动履职 社会治理
全文
一、以检察建议助推社会治理法治化取得的积极成效
陕西省检察机关以持续落实最高检系列检察建议为切入点，主动将办案职能向社会治理领域延伸，以点带线、以线拓面，推动形成“党委领导、政府主导、多方参与、司法保障”的检察建议办理社会化工作格局，在促进社会治理法治化，助力更高水平平安陕西、法治陕西建设，服务保障高质量发展方面所取得的积极成效，得到最高检和陕西省委主要领导的批示肯定，张军检察长要求陕西省检察机关“以检察工作高质量发展，促推、服务保障陕西经济社会高质量发展，努力在检察质量建设年做出更大成绩，走在全国检察机关前列。”7月11日，《检察日报》头版以《小切口，解决大问题——陕西检察建议办理工作格局是怎样形成的》为题，宣传陕西做法。
二、能动履职，助推社会治理法治化的陕西实践
（一）推动最高检系列检察建议落地见效
1.与教育、妇联、团委等部门加强协作，深入开展“检爱同行，共护未来”等专项活动，形成家庭、校园、社会、网络、政府、司法协同发力，全省有1625名检察官担任2951所中小学法治副校长，开展法治巡讲3565次，为未成年人健康成长撑起“法治蓝天”。
2.与公安、央行陕西分行、银监局建立洗钱犯罪联动打控合作机制，与金融办、处非办召开专题会议，形成防范化解金融风险合力，共同护航金融安全。
3.聚焦网络空间治理，深入推进“断卡”行动和全链条惩治，2021年起诉电信网络诈骗犯罪3883人、计算机网络犯罪3466人，同比分别上升162%、188.8%，“千亿元复建大明宫”集资诈骗案、涉案人员多达300余人的“9·17”特大跨境电信网络诈骗案等引起强烈社会反响。
4.关注窨井盖治理，与住建部门协作，采取“刑事检察+公益诉讼”联合听证模式，督促整改问题管井、消除井盖安全隐患，推动全省各地制定规范性文件68件、建立工作联络协作机制69项，召开联席会议169场，开展专项行动164次，所办案件有2件被最高检作为典型案例发布，用心用情守护群众脚底下安全，2020年11月，最高检在西安召开现场会推广陕西经验。
5.与法院、公安形成共识，推动构建防范、惩治、打击虚假诉讼工作机制，3年办理虚假诉讼监督338件，有效遏制了虚假诉讼多发态势。
6.主动对接邮政、公安、交通运输等部门，共同强化寄递安全监管，周至县检察院办理的杨某帆等人非法买卖枪支案入选最高检典型案例并与“七号检察建议”同步发布。
7.加强与应急管理、公安等部门的沟通协调，建立相关工作机制，部署开展专项监督活动，助推安全生产溯源治理，国务院安委办、应急管理部新闻发布会介绍并肯定了陕西做法。
目前，全省各级院与政府相关主管部门及行业领域普遍构建了多方协作机制，共同依法整治行业乱象，补齐短板漏洞，促进形成共建共治共享格局。
（二）以检察建议助推省域社会治理
1.关注民生福祉，积极参与诉源治理。武功县检察院在审查一起业主与物业公司服务合同纠纷民事判决监督案时，发现涉案物业公司存在缺乏资质、收费混乱、住宅专项维修资金管理不透明、不规范等侵犯业主权益问题，以个案为突破点，对当地物业服务纠纷案件进行系统梳理，针对普遍问题提出检察建议，促进物业服务行业企业管理合规合法，预防矛盾激化，实现了“办理一案，治理一片，惠及一方”效果。
2.以“我管”融通“都管”，推动完善社会治理体系。榆林市检察院在审查一起虚开增值税发票案过程中，敏锐发现同期同类案件高发，且手段相似。随即对2017年以来全市检察机关办理的57件危害税收案件进行类案调研并依法提出检察建议，协助税务行政主管部门堵塞漏洞。去年12月，省检察院与省税务局会签加强检税合作框架协议，围绕联合打击涉税犯罪、强化执法司法衔接等方面达成共识，共同推动税收征管工作规范化法治化。
3.以检察建议引领社会法治风尚，促进共同治理。针对全省英雄烈士保护及烈士纪念设施管护工作存在的问题，通过调查核实，省检察院联合西安军事检察院会签了《军地检察机关公益诉讼协作工作意见》，并在2019年“八一”建军节前夕，向省退役军人事务厅提出检察建议，督促开展集中整治，对全省71处烈士纪念设施进行了修缮维护；2021年军地检察机关又联合开展全省县级及以下烈士纪念设施管理保护专项行动，先后投入2160万元，建设32座英烈纪念墙，我省英烈纪念设施整体面貌明显提升，“延安市南泥湾三五九旅革命史迹保护行政公益诉讼案”入选最高检、退役军人事务部典型案例。
（三）多种形式宣传典型，加强示范引领作用
近年来，我们充分利用一些有影响的典型案例，不断创新形式、加大宣传力度，积极营造全社会关心支持检察建议工作的良好氛围。以陕西未检检察官为原型的保护未成年人权益的舞台剧《五月向阳六月花》受到最高检充分肯定和社会各界广泛赞誉；微电影《为爱重生》获全国检察微电影十佳、全省政法微电影一等奖；2022年“六一”儿童节前夕，召开新闻发布会，首次向社会公开发布《陕西省未成年人检察工作白皮书（2019-2021）》和典型案例。咸阳市秦都区马某兴等人以危险方法危害公共安全案被《人民日报》报道，案例专题片被最高检评为优秀检察办案故事；“寄递行业安全防范教育”宣传片被“中国之声”新闻纵横栏目专题报道。三原县院诉该县大程镇政府未履行环境保护和污染防治法定职责行政公益诉讼案，被联合国环境规划署列入世界十大环保典型案例收录中国司法裁判板块，产生良好的社会反响。
三、助推社会治理法治化的实践启示
检察建议工作始于检察机关而收功于各方，其作用有效发挥需要政府相关部门齐抓共管、各行业领域合力共为、多方社会主体共同参与，必须依靠党委总揽全局、协调各方，各级党委的领导和重视为推动检察建议工作提供了坚强保障。
1.积极争取党委领导支持。全省各级检察机关主动向党委汇报，积极争取领导和支持，为推动检察建议工作做深做实提供了根本保证。2022年上半年，省委主要领导三次对加强检察建议工作作出批示，明确要求各级各部门“更加主动地接受检察机关法律监督，总结经验、积极探索，进一步提升检察建议办理质效，更好服务和保障全省高质量发展”，给予了检察建议工作强有力的支持。2019年，省委、省政府召开未成年人保护暨“一号检察建议”专项督导会，形成省市县三级联动、一体推进落实，着力加强校园周边安全管理的工作态势。省委政法委高度重视检察建议工作，陕西省人大副主任、时任省委常委、政法委主要领导连续3年就检察建议宣告送达、案件办理及督促落实作出批示，要求各级党委法治建设议事协调机构及相关部门重视并支持检察建议工作。在省委坚强领导和有力支持下，全省各地对检察建议工作重要程度不断提高，通过听取专题汇报、召开联席会议等多种形式，进一步加大对检察建议工作的支持力度。
2.构建机制奠定坚实基础。2022年4月，省委政法委、省委依法治省办、省委平安办联合印发《关于进一步加强检察建议办理工作，促进社会治理法治化的意见》，将“党委领导、政府主导、多方参与、司法保障”的检察建议工作机制制度化，围绕充分认识检察建议办理工作的重要意义、积极推动检察建议刚性落实、延伸检察建议办理效果、加强检察建议办理工作的组织保障等四个方面，提出了13项具有操作性的硬性措施，要求各级党委法治建设、平安建设议事协调机构将检察建议办理工作纳入法治建设、平安建设考评体系，作为法治督察和平安建设督导事项，强化结果运用。明确规定，对于被建议单位无正当理由拒不配合检察机关调查核实和宣告送达、不回复、不落实的，由检察机关制作《检察建议督促落实情况反映》，连同督促落实工作记录，一并报送同级党委法治建设、平安建设议事协调机构，作为省委对省直机关和各市（区）年度目标法治建设、平安建设考核项目依据之一。经省检察院与依法治省办、平安办进一步沟通，已经细化具体考核指标和权重并正式施行。
3.全面督导持续推进。2021年6月，省委政法委、省委依法治省办召开“全省检察建议办理工作推进会”，邀请19个省级行政单位负责人及人大代表、政协委员参加，教育、金融监管、住建部门围绕检察建议落实工作交流发言，专题研究推进。为巩固推进会成果，2022年4月，省委政法委、省委依法治省办、省委平安办再次召开“全省进一步加强检察建议办理促进社会治理工作推进会”，与落实检察建议关系密切的18个省级行政单位负责人参会，强调以持续推动落实最高检系列检察建议为切入点，健全机制、强化协作、压实责任，积极构建检察建议办理工作大格局，推动法律监督职能不断向社会治理领域延伸，促进纠正执法司法不规范、不公正、不到位问题，以及群众关注度高、反映强烈、影响民生权益等突出问题，充分发挥检察建议在促进社会治理中的重要作用。2022年上半年，陕西10个市都在政法委和依法治市办主导下，召开了多方参与的检察建议办理工作推进会。
（二）多措并举提升质效
全省检察机关将检察建议作为参与社会治理的重要方式，多措并举，强化协作，提升质效，促进共建共治共享。
1.谋划部署强力推进。陕西省院党组多次就加强和推进检察建议工作、提升检察建议质效专题研究，安排部署，并将最高检和省委主要领导批示印发全省各级院贯彻落实。全省三级院全面形成以检察建议落实工作分析督导小组为核心、检察长负总责、分管领导具体负责、各部门齐抓共管的检察建议工作模式，对检察建议落实工作定期进行分析研判、督促检查，协调推进。省市两级院坚持“双月分析、季度通报、半年综合报告”，不断提升检察建议质效和精准度。各级院都将检察建议办理及质效纳入部门考核和检察官业绩评价体系，形成激励导向;省院连续三年组织开展优秀检察建议评选，评出精品和优秀检察建议60件予以表彰，召开新闻发布会，通报近年来全省检察建议工作情况，并发布10件社会治理优秀检察建议和典型案例，积极发挥典型示范引领作用。省院8月中旬又召开专题推进会，对贯彻落实最高检和陕西省委主要领导批示进行再动员再部署，进一步推动落实检察建议办理工作新格局，力争将检察建议工作打造成为陕西检察机关“有进步、有站位、有品牌”三有争创活动的新亮点。
2.规范引领提升素能。陕西省院在总结前期探索经验的基础上，以业务规范为引领，推行检察建议办理案件化，持续抓文书、程序规范性，先后制定《关于进一步加强和规范检察建议工作的意见》，汇编《检察建议工作学习手册》，并组织业务培训，不断提升一线检察官规范办理检察建议案件的素质能力。
3.创新方式强化落实。省院出台了《检察建议宣告送达工作办法》，全面推行宣告送达方式。2021年2月，针对宝鸡监狱在刑罚执行和监管执法工作中存在的一些共性问题，省检察院依法制发省院“一号”检察建议，向省司法厅公开宣告送达检察建议书，提出更新执法理念、完善制度机制等四个方面的建议。省司法厅、省监狱管理局非常重视，成立领导小组，逐项提出整改意见，并于4月召开座谈会，向省检察院专题回复整改落实情况，促进了刑罚执行和监管活动的规范化。2021年全省宣告送达检察建议685件，位居全国第九。
(三）弥补不足补齐短板
虽然陕西检察机关在运用检察建议促进市域社会治理方面取得了一些成效，但同时也存在一些问题和不足，制约着检察建议作用的充分发挥。在服务经济社会高质量发展的工作中，时时以问题为导向，探索解决问题的新路径。
1.树牢新时代检察司法理念。一些地方特别是基层，对检察建议作为检察机关履行法律监督职责重要而灵活的监督方式及其对促进诉源治理和市域社会治理的重要意义认识不足，重个案办理，忽视类案监督和系统治理，尚未真正树立“在办案中监督、在监督中办案”“双赢共赢多赢”等新的检察司法理念，一定程度上制约了检察建议作用的充分发挥。因此，深入贯彻习近平法治思想，秉持双赢多赢共赢监督理念，既抓末端、治已病，更抓前端、治未病，不断创新方法、完善机制，通过依法监督的“我管”，促进职能部门依法“都管”，让检察建议在服务高质量发展、助推源头治理、社会治理中更好发挥作用。
2.坚持规范提升质效。有的检察建议的发送对象不准确，或者语言表述口语化，或者格式与检察建议类型不符；有的制发检察建议随意性较大，调查研究不深入，针对性不强；有的问题症结抓不准，建议不明确、不具体，或者说理不充分、不严谨，缺乏操作性等等，影响了检察建议的质量和精准性。针对规范性不够的问题，应坚持“严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效”原则，力求做到事实清楚、问题精准，建议明确具体、于法有据、切实可行，把检察建议做到刚性、做成刚性。
3.健全完善协作机制。实践中有的与被建议单位重“文来文往”、轻“人来人往”，对实际整改情况不掌握，与相关单位未建立起有效的协作配合机制，检察建议落实责任体系尚未完全形成，助推社会治理的实效性不到位等等。针对此种问题要紧紧依靠党委、人大、政府和社会各界等有关部门领导、监督和支持，与各方面建立健全常态化工作衔接与协作机制，充分调动各方力量，以多种形式参与检察建议工作，推动形成社会治理合力。
奋斗创造历史，实干成就未来。陕西省检察机关将进一步提高政治站位，以高度政治自觉、法治自觉和检察自觉，依法能动履职，勇于担当作为，积极探索检察建议参与社会治理新路径，努力为助推社会治理法治化、服务保障经济社会高质量发展贡献检察力量。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2022年10月（司法实务版）
冯耀辉 陕西省人民检察院法律政策研究室主任、二级高级检察官、全国检察业务专家
冯志恒 陕西省人民检察院法律政策研究室副主任、法学博士
策划：陕西省人民检察院法律政策研究室
陕西省人民检察院新闻宣传处
来源：《中国检察官》杂志社微信公众号
编辑：郑敏娜 校对：王瑾 审核：祝长英
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